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COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 2.7.2009
COM(2009) 313 final
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN
AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
Orientaciones para una mejor transposición y aplicación de la Directiva 2004/38/CE
relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a
circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros
(Texto pertinente a efectos del EEE)
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La tarjeta de residencia debe expedirse en el plazo de seis meses a partir de la fecha de la
solicitud. Este plazo debe interpretarse a la luz del artículo 10 del Tratado CE y el período
máximo de seis meses se justifica solamente en caso de que el examen de la solicitud
implique consideraciones de orden público24.
La lista de documentos25 que deben presentarse con la solicitud de una tarjeta de residencia
es exhaustiva, según confirma el considerando 14. No puede pedirse ningún documento
adicional.
Los Estados miembros podrán requerir que los documentos estén traducidos, compulsados o
legalizados cuando la autoridad nacional competente no comprenda la lengua en que está
escrito el documento, o albergue sospechas sobre la autenticidad del organismo emisor.
2.3. Residencia de los ciudadanos de la UE durante más de tres meses
Los ciudadanos de la UE tienen derecho a residir en el Estado miembro de acogida si ejercen
en él una actividad económica. Los estudiantes y los ciudadanos de la UE que no ejerzan tal
actividad deberán tener suficientes recursos para que ellos mismos y los miembros de su
familia no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de
acogida durante el período de su residencia, y tener cobertura sanitaria total.
La lista de documentos que deben presentarse con la solicitud de residencia es exhaustiva.
No podrán solicitarse documentos adicionales.
2.3.1. Recursos suficientes
El concepto de «recursos suficientes» debe interpretarse a la luz del objetivo de la Directiva,
que es facilitar la libre circulación, siempre que los beneficiarios del derecho de residencia no
se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida.
El primer paso para evaluar la existencia de suficientes recursos debería ser si el ciudadano de
la UE (y los miembros de su familia que derivan de él su derecho de residencia) cumple los
criterios nacionales para que se le conceda una prestación social básica.
Los ciudadanos de la UE tienen suficientes recursos cuando el nivel de éstos es superior al
umbral por debajo del cual se concede la prestación social básica en el Estado miembro de
acogida. Cuando este criterio no es aplicable, deberá tenerse en cuenta la pensión mínima de
la seguridad social.
El artículo 8, apartado 4, prohíbe a los Estados miembros establecer un importe fijo
correspondiente a lo que consideran «recursos suficientes», directa o indirectamente, por
debajo del cual el derecho de residencia puede denegarse automáticamente. Las autoridades
de los Estados miembros deben tener en cuenta la situación personal de la persona en
cuestión. Deberán aceptarse los recursos de una tercera persona26.
Las autoridades nacionales pueden, cuando sea necesario, realizar controles sobre la
existencia de recursos, su legitimidad, importe y disponibilidad. Los recursos no tienen que
24 COM(1999)372 (apartado 3.2).
25 Artículo 10, apartado 2.
26 Asunto C-408/03 Comisión contra Bélgica (apartado 40 y ss.).
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ser periódicos y pueden revestir la forma de capital acumulado. Las pruebas de los recursos
suficientes no pueden ser limitadas27.
Para evaluar si una persona cuyos recursos ya no pueden considerarse suficientes y a quien se
ha concedido ayuda social es o se ha convertido en una carga excesiva, las autoridades de los
Estados miembros deberán realizar una prueba de proporcionalidad. Con este fin, los Estados
miembros podrán desarrollar, por ejemplo, un sistema de puntos como indicador. El
considerando 16 de la Directiva 2004/38 proporciona tres grupos de criterios con este fin:
1) Duración
• ¿Durante cuánto tiempo se ha concedido la ayuda social?
• Perspectiva: ¿es probable que el ciudadano de la UE pueda prescindir pronto de la red de
seguridad?
• ¿Cuánto tiempo ha durado la residencia en el Estado miembro de acogida?
2) Situación personal
• ¿Cuál es el nivel de relación del ciudadano de la UE y sus familiares con la sociedad del
Estado miembro de acogida?
• ¿Existen consideraciones relativas a la edad, estado de salud, familia y situación
económica que deban tenerse en cuenta?
3) Importe
• ¿Cuál es el importe total de la ayuda concedida?
• ¿Tiene el ciudadano de la UE antecedentes de gran dependencia de la asistencia social?
• ¿Tiene el ciudadano de la UE antecedentes de contribuir a la financiación de la asistencia
social en el Estado miembro de acogida?
Los beneficiarios del derecho de residencia no podrán ser expulsados mientras no se
conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida28.
Solamente la recepción de subsidios sociales puede considerarse pertinente para determinar si
la persona en cuestión representa una carga para la asistencia social.
2.3.2. Seguro de enfermedad
Cualquier seguro privado o público, contratado en el Estado miembro de acogida u otra parte,
es en principio aceptable, siempre que proporcione una cobertura completa y no suponga
una carga para las finanzas públicas del Estado miembro de acogida. Para proteger sus
finanzas públicas evaluando al mismo tiempo la amplitud del seguro de enfermedad, los
27 Asunto C-424/98, Comisión contra Italia (apartado 37).
28 Artículo 14, apartado 3.
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Estados miembros deben actuar de acuerdo con los límites impuestos por el Derecho
comunitario y de conformidad con el principio de proporcionalidad29.
Los pensionistas cumplen la condición de seguro de enfermedad completo si tienen derecho a
la asistencia sanitaria con cargo al Estado miembro que paga su pensión30.
La tarjeta sanitaria europea ofrece tal cobertura completa cuando el ciudadano de la UE en
cuestión no traslada su residencia al Estado miembro de acogida en el sentido del Reglamento
(CEE) n° 1408/71 y tiene intención de volver, por ejemplo por estudios o desplazamiento a
otro Estado miembro.
3. RESTRICCIONES DEL DERECHO A TRASLADARSE Y RESIDIR LIBREMENTE POR
RAZONES DE ORDEN PÚBLICO O SEGURIDAD PÚBLICA
Esta sección se basa en la Comunicación de 199931 relativa a las medidas especiales para los
extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden
público, seguridad y salud pública. El contenido de la Comunicación de 1999 sigue siendo
válido en general, incluso si hace referencia a la Directiva 64/221, que quedó derogada por la
Directiva 2004/38. La finalidad de esta sección es actualizar el contenido de la Comunicación
de 1999 a la luz de la reciente jurisprudencia del Tribunal, y aclarar ciertas cuestiones
planteadas durante el proceso de aplicación de la Directiva.
La libre circulación de personas es uno de los pilares de la UE. Por tanto, las disposiciones
que establecen esa libertad deben ser objeto de una interpretación amplia, mientras que las
excepciones a tal principio deben interpretarse estrictamente32.
3.1. Orden público y seguridad pública
Los Estados miembros pueden restringir la libre circulación de los ciudadanos de la UE por
razones de orden público o seguridad pública. El capítulo VI de la Directiva se aplica a toda
medida adoptada por razones de orden público o seguridad pública que afecte al derecho de
las personas a quienes se aplica la Directiva a entrar y residir libremente en el Estado
miembro de acogida en las mismas condiciones que los nacionales de ese Estado33.
Los Estados miembros son libres para determinar los requisitos de orden público y seguridad
pública de conformidad con sus necesidades, que pueden variar de un Estado miembro a otro
y de un período a otro. Sin embargo, cuando lo hacen en el contexto de la aplicación de la
Directiva, deben interpretar estrictamente esos requisitos34.
29 Asunto C-413/99 Baumbast (apartados 89 a 94).
30 Artículos 27, 28 y 28 bis del Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971,
relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los
trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la
Comunidad. A partir del 1 de marzo de 2010 será sustituido por el Reglamento (CE) n° 883/04, pero se
aplicarán los mismos principios.
31 COM(1999)372.
32 Asuntos 139/85 Kempf (apartado 13) y C-33/07 Jipa (apartado 23).
33 Asuntos 36/75 Rutili (apartados 8-21) y 30/77 Bouchereau (apartados 6-24).
34 Asuntos 36/75 Rutili (apartado 27), 30/77 Bouchereau (apartado 33) y C-33/07 Jipa (apartado 23).
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